63 Prozent der abstimmenden Schweizer und Schweizerinnen haben am 10. Februar die Zersiedelungsinitiative der jungen Grünen abgelehnt. Das an und für sich richtige Ansinnen „Zersiedlungsstopp“ war für viele zu radikal. Tragischer ist, dass die Initiative das Lager der Architektinnen und Architekten gespalten hat. Sie mussten sich entscheiden: entweder ein Zeichen zu setzen oder die Kontinuität in der Revision des bestehenden Raumplanungsgesetzes zu unterstützen.
Am 10. Februar haben Schweizerinnen und Schweizer über die Zersiedelungsinitiative der jungen Grünen abgestimmt. (1) Die Initiative forderte, dass zum Schutze der Landschaft und Natur kein weiteres Bauland mehr ausgewiesen werden darf und statt dessen die Innenentwicklung anzustreben ist. Auslöser der Initiative war der zunehmende Unmut gegenüber der Ausdehnung der Siedlungsfläche in die hauptsächlich landwirtschaftlich genutzten Freiflächen. Damit steht die Initiative in einer langen Reihe von Bestrebungen, die Landes- und Raumplanung in der Schweiz raumwirksam anzugehen. Seit 85 Jahren wird über die vermeintlich fehlende Planung und die Urbanisierung der Landschaften in der Schweiz diskutiert.
Die Vorgeschichte
Bassersdorf. Bild: Swissair Photo AG, ETH Zürich, Wikimedia CC BY 4.0 (Quelle: >>>)
Die Landesplanung wurde vom Schweizer Architekt und Politiker Armin Meili in seiner Schrift Allgemeines über die Landesplanung bereits 1933 gefordert. In der durch Meili geleiteten Schweizer Landesausstellung von 1939 wurde das Thema der Landesplanung mit einer eigenen Abteilung „Plan und Bau“ erstmals einer breiten Öffentlichkeit vorgestellt. (2) Nach dem Zweiten Weltkrieg führten steigender Wohlstand und zunehmende Mobilität zur rasanten Urbanisierung der Schweiz und Liechtensteins. 1954 schrieb der Ingenieur und Grundbuchgeometer H. Frommelt aus Vaduz in einem Zeitungsartikel „Auf Grund der schlechten Erfahrungen (mit der Kostenentwicklung infolge der Streubauweise; Anm. Kurath) bemühen sich die Gemeinden bei uns und in viel größerem Maßstab auch im Ausland, innerhalb eines gesetzlichen Rahmens die bauliche Entwicklung der hemmungslosen Streubauweise zu unterbinden und stattdessen einer zweckmässigen Gesamtplanung einzuordnen. Dies wird im Wesentlichen durch zwei Mittel angestrebt: Die Gemeindebauordnung und den Überbauungsplan.“(3) Frommelt stellte also bereits in den 1950er-Jahren eine Bedrohung der noch intakten Landschaft fest. Er befürchtete Bodenzerstückelung, steigende Baulandpreise, eine Verschlechterung der Wegeverhältnisse und eine zunehmende Behinderung der Land- und Forstwirtschaft. Zur selben Zeit verfassten der Architekt und Schriftsteller Max Frisch, der Soziologe Lucius Burckhardt und der Publizist Markus Kutter ihre Streitschrift achtung: die Schweiz. Sie hielten fest: „Und also wuchern unsere Städte, wie’s halt kommt, geschwürartig, dabei sehr hygienisch; man fährt eine halbe Stunde lang mit einem blanken Trolleybus und sieht das Erstaunliche, dass die Vergrößerung unserer Städte zwar unaufhaltsam stattfindet, aber keineswegs zum Ausdruck kommt. Es geht einfach weiter, Serie um Serie, wie die Vergrößerung einer Kaninchenfarm. Fährt man weiter, zeigt sich, dass das Schweizer Mittelland aufgehört hat eine Landschaft zu sein; es ist nicht Stadt, auch nicht Dorf.“(4)
Erste landesweite Regeln
Die hier beschriebenen Entwicklungen waren der Grund für verschiedene politische Vorstöße und Initiativen zu Fragen des Bodenrechts und der Landesplanung. Mit der Gesetzgebung über den Gewässerschutz wurde 1971 erstmals schweizweit die Zonenplanungspflicht für Gemeinden erzwungen. Diese hatte im Wesentlichen zwischen Bau-, Erschliessungsgebiet und Nicht-Baugebiet zu unterscheiden.(5) Zur Bestimmung des Bedarfs an Bauland ging man von einem linearen Bevölkerungswachstum aus. Die Gemeinde Domat-Ems in Graubünden rechnete 1975 mit einem Wachstum auf 10.000 Einwohnern. Heute, mehr als vierzig Jahre später, zählt Domat-Ems rund 8.000 Personen.(6) Die Zürcher Gemeinde Geroldswil wuchs von 1960 bis 1970 von 844 auf 2.818 Einwohner. Sie richtete ihr Wachstumsziel 1972 bei der Zonen- und Zentrumsplanung auf 10.000 Einwohner aus. Heute leben in Geroldswil rund 5.000 Einwohner.(7) Die Chance auf steuernde Wirkung wurde damit von Beginn an vertan. Das heisst aber auch, dass die Siedlungsentwicklung der letzten vierzig Jahre zumeist innerhalb des in den 1970er Jahren festgelegten Baugebietes statt fand und damit keineswegs planlos verlief. Globalisierung und Dynamisierung der Lebensverhältnisse übersetzte sich in der Folge auf die Stadtwirklichkeit der Stadtlandschaften, wie wir sie heute kennen. Über Zusammenhänge und Abhängigkeiten der Urbanisierung der Landschaft haben Markus Hesse und Robert Kaltenbrunner mit „Zerrbild Zersiedelung“ ein schlüssiges Essay geschrieben.(8) In meiner eigenen Forschung habe ich anhand von Mikrostudien die Irrungen und Wirrungen der Raumentwicklung rekonstruiert.(9) Die beiden Arbeiten zeigen, wie Stadt (trotz) Planung wird und weshalb die Diskrepanz zwischen Planervorstellung und Stadtwirklichkeit derart groß ist.
Blick auf Lugano. Bild: Aconcagua, Wikimedia CC BY 3.0 (Quelle: >>>)
Die Vorgängerinitiative
Rund 30 Jahre nach der Zonenplanungspflicht wurde am 14. August 2008 beim Bund mit der Landschaftsinitiative der Vorgänger der Zersiedelungsinitiative eingereicht. Die Initiatoren verlangten einen Einzonungsstopp von 20 Jahren, die Siedlungsentwicklung nach innen und eine Koordination der Raumplanung durch den Bund. Der Bundesrat legte daraufhin mit Revision des Schweizer Raumplanungsgesetzes einen indirekten Gegenvorschlag zur Initiative vor, der im März 2013 mit rund 63 Prozent bei einer Wahlbeteiligung von 46,5 Prozent angenommen worden ist. In der Folge haben die Initiatoren die Landschaftsinitiative zurück gezogen. Im Wesentlichen legt das revidierte Raumplanungsgesetz fest, dass zu große Bauzonen innerhalb von fünf Jahren auf einen maximalen Bedarf von 15 Jahren zurückgestuft werden müssen. Es wurde den Kantonen übertragen, die Rückzonung zu steuern. Ebenfalls wurde das Ziel der Siedlungsentwicklung nach innen im Raumplanungsgesetz verankert, um landwirtschaftlichen Qualitäten und Freiräume zu erhalten. In einer zweiten Etappe, die derzeit verhandelt wird, soll das Bauen außerhalb der Bauzonen (BaB) stärker reguliert werden. Mit der Revision des Raumplanungsgesetzes ist man das Problem der zu großen Einzonungen angegangen. Ursprünglich wurde im Zusammenhang mit dem Bauzonenmoratorium der Landschaftsinitiative ein Handel mit Flächennutzungszertifikaten diskutiert. Gemeinden mit zu großen Bauzonen hätten diese an Gemeinden mit zu kleinen abgeben können. Da in diesem Fall jedoch die Gemeinden mit zu großen Zonen – also gerade die Falschen – profitiert hätten, zog man die generelle Rückzonung vor.
Langwierige Prozesse
Rund vierzig Jahre dauerte es, um schweizweit die Zonenplanung einzuführen, weitere 40 Jahre, um die damaligen Fehler zu korrigieren. Diese Zeitspannen zeigen wie komplex und umstritten die Aushandlungsprozesse der Raumplanung bis heute sind.
Insbesondere die langwierigen politischen Aushandlungs- und Umsetzungsprozesse der letzten knapp 10 Jahren waren geprägt von politischen Schachspielen und Verzögerungstaktiken. Auftrieb dazu gab zusätzlich die Initiative „Schluss mit dem uferlosen Bau von Zweitwohnungen!“ bei deren Umsetzung festgelegt wurde, dass in Gemeinden mit einem Zweitwohnungsanteil von über 20 Prozent keine neuen Zweitwohnungen mehr bewilligt werden dürfen. Die Zweitwohnungsinitiative wurde am 2012 mit 50.6 Prozent und 45 Prozent Wahlbeteiligung knapp angenommen.(10) Insbesondere Berg- und Landgemeinden mit zu großen Bauzonen und hohem Zweitwohnungsanteil sehen sich durch die Bestimmungen der Raumplanung der letzten zehn Jahre massiv benachteiligt, weshalb ihre politischen Vertreter zusammen mit Lobbyisten der Bau- und Immobilienwirtschaft versuchen, das revidierte Raumplanungsgesetz wo immer möglich zu verwässern.
Zürich. Bild: pxhere, CC0 (Quelle: >>>)
Das richtige Signal zur falschen Zeit
Die Zersiedelungsinitiative hat nun genau inmitten des Umsetzungsprozesses der ersten Etappe und Aushandlungsprozesses der zweiten Etappe der Revision des Raumplanungsprozesses weiter für Unruhe gesorgt und mühsam hergestellte Allianzen für die Anliegen einer nachhaltigen Raumentwicklung empfindlich gestört. Dass die Initiative nur fünf Jahren nach Annahme der Revision des Raumplanungsgesetzes, und damit knapp vor Ablauf der Rückzonungsfirst zur Abstimmung kam, ist äußerst unglücklich. Nicht nur, dass keine konkreten Ergebnisse zur Beurteilung der aktuellen Lage vorlagen, im Wesentlichen war auch unklar, inwieweit die Annahme der Initiative zu Rechtsunsicherheiten, Gesetzesanpassungen und Verhandlungen führen würde. Das hätte zu weiteren jahrelangen Verzögerungen in der Umsetzung der Raumplanung geführt. Anbetracht der Langwierigkeit und Langfristigkeit raumplanerischer Aushandlungsprozesse, wäre der Erfolg der Zersiedelungsinitiative trotz des an und für sich richtigen Ansinnens vor allem eines gewesen: kontraproduktiv.
Die Spaltung der Architektenschaft
Das Dilemma zeigte sich insbesondere bei den Architektinnen und Architekten. Auf der Seite der Befürworter standen zum einen die, die ein Zeichen gegen die Zersiedelung und Verwässerung des Raumplanungsgesetzes setzen wollten. Die unter anderem von der Architekturzeitschrift Hochparterre lancierte Unterschriftensammlung brachte rund 500 Architektinnen und Raumplaner zusammen, die sich auf der Internetplattform „klug-bauen.ch“ für die Initiative aussprachen.(11) Mario Botta, der unter anderem für seine Bauten auf dem Monte Tamaro und Monte Generoso außerhalb der Bauzone bekannt ist, war zusammen mit Philipp Ursprung, Professor für Kunst- und Architekturgeschichte ETH Zürich, prominentes Aushängeschild der Befürworter.(12) Andere stellten sich aus strategischen Gründen auf die Seite der Initiative. Sie befürchteten, dass eine zu hohe Ablehnung der Initiative den politischen Gegnern des Raumplanungsgesetzes zusätzlich Auftrieb verleihen würde. Daniel Kurz, Chefredakteur der Architekturzeitschrift werk, bauen + wohnen empfahl den Leserinnen und Lesern deshalb ein grundsätzliches und vor allem taktisches Ja zur Initiative.(13)
Die Architekten standen vor der Entscheidung, ein Zeichen zu setzen oder die Umsetzung des Raumplanungsgesetz nicht zu torpedieren. Bild: pxhere, CC0 (Quelle: >>>)
Gegen die Initiative positionierten sich die Planerverbände Bund Schweizer Architekten (BSA), Bund Schweizer Landschaftarchitekten (BSLA), Fédération Suisse des Urbanistes (FSU) und Schweizerische Ingenieur- und Architektenverein (SIA). Zwar würdigten sie die Absicht, erachten aber die Initiative als den falschen Weg. Die Berufsverbände gaben sich überzeugt: Wirksame Mittel gegen die Zersiedelung liefert die erste Revision des Raumplanungsgesetzes und der aktuelle Entwurf zur zweiten Revision, über die das Eidgenössische Parlament im Sommer 2019 befinden wird.(14)
Der Zentralvorstand des BSA relativierte später die ursprüngliche Wahlempfehlung gegen die Initiative. Mit Rücksicht auf die Mitglieder des BSA, verzichtete der Zentralvorstand des BSA am 1. Februar auf eine Abstimmungsempfehlung.(15) Der Druck innerhalb des BSA wurde groß, zumal einige Mitglieder des BSA die offene Liste „klug-bauen.ch“ unterschrieben und sich die Sektion Bern des BSA für die Zersiedlungsinitative aussprach.(16)
Am 10. Februar haben nun 63 Prozent der stimmenden Schweizer und Schweizerinnen die Zersiedelungsinitiative mit einem sehr tiefen Stimmenanteil von nur 37,4 Prozent abgelehnt. Die Initiative ist damit ad acta gelegt, jedoch nicht die Revison des Raumplanungesetzes.
Gemeinsam mit Realitätssinn
Die Zersiedelungsinitiative ist gescheitert. Jetzt gilt es, sich auf andere Weise für Innenentwicklung starkt zu machen. Bild: pxhere, CC0 (Quelle: >>>)
Umso wichtiger ist es nun, dass sich die Architektinnen und Architekten wie auch alle Landschaftsarchitektinnen, Raumplaner, Urbanistinnen wieder hinter den vor zehn Jahren eingeschlagenen Weg der Revision des Raumplanungsgesetzes stellen und sich insbesondere den Verwässerungsversuchen geschlossen entgegen stellen. Auch wenn die Initiative die Architekten und Architektinnen gespalten hat, so sind sich alle einig, dass „klug bauen“ im Interesse aller ist. Denn – wer innerhalb der Bauzonen Raum schafft, reduziert den Druck auf Freiflächen. Die Innenentwicklung steckt jedoch noch in den Kinderschuhen. Innenentwicklung bedeutet, grundlegendes wie Gesetze, Werkzeuge, Lebensverhältnisse in Frage zu stellen, gleichzeitig aber den Weg der Verhandlungsbereitschaft, Agilität und Diplomatie konsequent weiter zu gehen. Um an den Städtebaudiskurs in Deutschland anzuschließen braucht es in Anlehnung an die Kölner Erklärung und die Gegenerklärung dazu „100% Stadt zuerst!“(17) Folgende Schritte sind dabei unter anderem notwendig:
• Die nach dem Raumplanungsgesetz geforderten Rückzonungen sind zu forcieren und konsequent umzusetzen.
• Für die Innenentwicklung müssen die Gemeinden und Städte Planwerken wie städtebauliche oder räumliche Entwicklungskonzepte und Leitbilder erarbeiten, die die Verdichtung und Mischnutzung statt der Verteilung der Baumasse und Nutzungen thematisieren.
• Identitätstiftende Eigenarten der Stadtlandschaften sind zu stärken. Baukulturgut ist als Substanz wie als Struktur zu erhalten und kräftigen. Eine bauliche Vielfalt von Einfamilienhaussiedlung, Blockrandstrukturen bis Hochausclustern, die gesellschaftliche Bedürfnisse spiegeln, ist zu berücksichtigen. Gleichzeitig sind Kosten für die entsprechenden Strukturen nach Verursacherprinzip abzurechnen.
• Der vernachlässigte öffentliche Raum sollte das Grundgerüst der städtebaulichen Entwicklung bilden. Er sorgt für Aufenthaltsqualität, Frischluftzufuhr, kurze attraktive Wege; über ihn kann der öffentliche Verkehr mit dem Radfahrer- und Fußgängerverkher vernetzt und aufeinander abgestimmt werden.
• Gewinne, die durch Planungsleistungen der öffentlichen Hand ermöglicht werden (Auf-, Ab-, Umzonungen), müssen abgeschöpft werden, um lokal spezifische Eigenarten und Qualitäten zu erhalten und zu stärken.
• Bezahlbarer, subventionierter Wohnraum sollte gefördert werden, in dem auf Grundstücken der öffentlichen Hand Baurecht an private Entwickler wie Genossenschaften erteilt wird. Bezahlbarer Wohnraum darf den Wohnflächenkonsum von 30 Quadratmeter nicht überschreiten. Dazu gehören auch Grundstücke der SBB, Swisscom, der Armee.
• Dachflächen sind zur Produktion erneuerbarer Energien zu nutzen oder im Baurecht abzugeben.
• Die Decarbonarisierung des Bauens ist zu forcieren. Nettoemissionen von Kohlendioxid bis spätestens 2050 sind auf null zu senken.
• Die Bau- und Zonenordnungen (BZO) sind so anzupassen dass sie Anreize zur Innenentwicklung schaffen. Grenzabstände, Gebäudelängen und -höhen, Schattenregelungen sind zu überdenken. Nutzungsdichten und -intensitäten sind zu bestimmen. Anreize für Aufstockungen, Ersatzneubauten und gegen Baulandhortung sind zu setzen.(18)
• Die Gemeindeautonomie ist zu nutzen, um spezifische Eigenarten lokal und regionale zu entwickeln wie es beispielsweise in Lausanne Ouest, IBA Emscher Park, Bregenzerwald geschehen ist. Raumplanerische Experimente sind zu fördern.
• Neueinzonungen sind nur erlaubt, wenn ein Bedarf bei einem Entwicklungshorizont von 15 Jahren nachgewiesen werden kann. Die durch die Anpassung der BZO geschaffenen inneren Entwicklungsreserven müssen als Anteil des 15-jährigen Entwicklungshorizont angerechnet werden.
• Bei Einzonungsgesuchen der Gemeinden, die bei den Kantonen eingereicht werden, müssen klare schweizweit einheitliche Bedingungen gestellt werden. Beispielsweise müssen die Gemeinden nachweisen, dass sie alle erdenklichen Maßnahmen unternommen haben, die innere Verdichtung zu initiieren und innere Reserven auszuschöpfen.
• Bauten außerhalb der Bauzonen (BaB) sind nur in begründeten Fällen zu bewilligen. Der Rückbau nicht mehr verwendeter Objekte der Land- Forstwirtschaft ist rigoros durchzusetzen.
• Unter BaB müssen auch Infrastrukturmaßnahmen wie Erschließungsstraßen für Land- und Forstwirtschaft fallen, die das Landschaftsbild in den letzten Jahrzehnten ebenso massiv geprägt haben wie die Jumboställe.
• Wird die zweite Phase der RPG Revision (BaB) nicht rigoros umgesetzt, ist die initiative gegen das Bauen außerhalb Bauzonen, welche die Unweltverbände vorbereiten, als Druckmittel zu verwenden.
Um diesen Weg zu gehen braucht es die politische Architektin, den politischen Architekten, der die gesellschaftliche Tragfähigkeit seines Tuns nicht aus dem Blick verliert und mit sämtlichen involvierten Akteuren an der einen Welt zu arbeiten bereit ist. Es braucht eine Innenentwicklungsinitiative – nicht nur am Abstimmungstag, sondern tagtäglich und unbefristet: Vers un Urbanisme Culturel – Vers un Urbanisme Relationel(19)